在我們的大學(xué)治理研究中，關(guān)于治理主體一直存在有研究假設(shè)，即大學(xué)存在一個(gè)分割的二元結(jié)構(gòu)，一元是以書(shū)記、校長(zhǎng)、職能部門(mén)為代表的行政權(quán)力來(lái)治理學(xué)校，另一元?jiǎng)t是由教師，特別是教授、學(xué)術(shù)委員會(huì)為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行治理。在研究中，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的行使者是爭(zhēng)奪治理主角與配角的兩大主導(dǎo)力量。那么，大學(xué)治理果真是在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的二元對(duì)立中進(jìn)行嗎？筆者從對(duì)大學(xué)治理的實(shí)踐意義出發(fā)，以質(zhì)疑的精神對(duì)這一假設(shè)研究進(jìn)行了探討，讓我們看到研究教育中的真問(wèn)題具有的意義。
大學(xué)治理不宜用學(xué)術(shù)、行政二分法來(lái)概括
我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界在研討大學(xué)治理問(wèn)題時(shí)，說(shuō)得最多的莫過(guò)于行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的問(wèn)題，實(shí)際也就是爭(zhēng)辯誰(shuí)是大學(xué)治理的主體，即行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力中，誰(shuí)是主角、誰(shuí)是配角的問(wèn)題。從國(guó)際高等教育發(fā)展趨勢(shì)看，知識(shí)生產(chǎn)模式與傳播模式正在發(fā)生激烈變遷，學(xué)校治理主體日益多元化，用學(xué)術(shù)與行政二分法難以概括治理主體的多元現(xiàn)狀。
大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張，知識(shí)生產(chǎn)模式和傳播模式的變革，教師群體的變化和專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的增強(qiáng)，意味著大學(xué)治理主體正在走向多元化，教師、行政職能部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)、政府部門(mén)參與到大學(xué)治理中來(lái)，大學(xué)已經(jīng)由純粹教授治理大學(xué)變革為群治大學(xué)，主體多元化成為現(xiàn)代大學(xué)治理的基本特征。治理的主體多元化也意味著大學(xué)不再是美國(guó)高等教育學(xué)者弗萊克斯納在上世紀(jì)30年代所說(shuō)的大學(xué)是有機(jī)體，而變?yōu)楫?dāng)代美國(guó)高等教育改革的設(shè)計(jì)師克拉克·科爾所說(shuō)的大學(xué)已經(jīng)成為無(wú)機(jī)體，大學(xué)內(nèi)部的聯(lián)系在弱化，而與外部的聯(lián)系在加強(qiáng)。大學(xué)已不再是自我封閉的機(jī)構(gòu)，而是日益向社會(huì)開(kāi)放，大學(xué)的管理也不再是少數(shù)教授所決定的，而是強(qiáng)調(diào)多元參與、民主管理。所謂民主管理，即大學(xué)的各種決策機(jī)構(gòu)不再完全是正教授組成，而是吸收了一般教師、職員代表、學(xué)生代表參加，由“正教授統(tǒng)治”變成“群治大學(xué)”，力圖使其他人員參與學(xué)術(shù)決策和管理。
學(xué)不再是傳統(tǒng)的“學(xué)者共和國(guó)”，與社會(huì)開(kāi)展合作，吸收社會(huì)力量參與學(xué)校辦學(xué)，是現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向。這些制度創(chuàng)新體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
決策機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成多元化。大學(xué)內(nèi)的各種委員會(huì)，尤其是具有權(quán)力與決策職能的委員會(huì)、董事會(huì)、議事會(huì)，都擴(kuò)大了它的來(lái)源和構(gòu)成面。美國(guó)大學(xué)董事會(huì)強(qiáng)調(diào)外部人士參加的同時(shí)，近年來(lái)也強(qiáng)調(diào)教師代表和學(xué)生代表的加入，如康奈爾大學(xué)董事會(huì)確立有兩名學(xué)生代表參加。歐洲大學(xué)則在各種委員會(huì)中增加了青年教師和學(xué)生代表以及校外人士。人員構(gòu)成的多元化，有利于各類(lèi)決策機(jī)構(gòu)更好地代表利益相關(guān)者的利益訴求。
決策機(jī)制科學(xué)化。各級(jí)委員會(huì)大都采用委員會(huì)集體決策的機(jī)制，吸收了委員會(huì)負(fù)責(zé)制在制定政策方面的優(yōu)點(diǎn)和個(gè)人負(fù)責(zé)制在執(zhí)行方面的長(zhǎng)處。
管理中的變革。從大學(xué)的學(xué)科與組織特性出發(fā)，強(qiáng)化院系的管理權(quán)限和自主權(quán)，改變了傳統(tǒng)大學(xué)教授個(gè)人權(quán)力過(guò)大的局面，擴(kuò)大了民主，增強(qiáng)了組織活力，也從而增強(qiáng)了學(xué)校和學(xué)院層面的行政權(quán)力，制約了少數(shù)教授權(quán)力過(guò)大、缺乏監(jiān)督的局面。
具體到我國(guó)，我們也在有關(guān)法律法規(guī)中對(duì)學(xué)校治理的多元主體已有明確的制度安排，提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)辦學(xué)、教授治學(xué)、社會(huì)參與”的治理結(jié)構(gòu)，在形式上確立了多元主體共同治理模式，對(duì)高校治理主體做出清晰明確的規(guī)定，突破了行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的分割與沖突。
推導(dǎo)演繹的“二分法”難以反映治理實(shí)踐
我們應(yīng)該注意到，在對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力為核心的治理主體的研究中，對(duì)治理主體的構(gòu)成、身份地位、行為特征，特別是他們應(yīng)該具有的治理行為，絕大多數(shù)是通過(guò)理論推導(dǎo)和演繹進(jìn)行描述分析。但是，這種推理只是對(duì)應(yīng)然狀態(tài)的一種描述與想象，而缺乏對(duì)治理實(shí)際狀態(tài)的把握，忽視了治理規(guī)則的建構(gòu)，以及應(yīng)用和治理實(shí)踐的復(fù)雜性、多維性。如在學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的分析中，總是有意無(wú)意地放大或強(qiáng)調(diào)符合自身利益訴求的規(guī)則以影響治理，抵制不符合自身利益的規(guī)則以改變治理，這種研究其結(jié)果是簡(jiǎn)化了治理實(shí)踐的復(fù)雜性，也難以反映大學(xué)治理實(shí)踐的復(fù)雜性與多維性。
如在我國(guó)高等教育界討論熱烈的管理負(fù)責(zé)人退出學(xué)術(shù)委員會(huì)的問(wèn)題，其實(shí)就是一個(gè)假問(wèn)題。學(xué)校管理負(fù)責(zé)人是否參與學(xué)術(shù)委員會(huì)，從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大致有四種模式。第一種模式是管理負(fù)責(zé)人參與但無(wú)表決權(quán)。例如，斯坦福大學(xué)評(píng)議會(huì)包括了校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、七大學(xué)院院長(zhǎng)等重要管理者，但是這些人在評(píng)議會(huì)中沒(méi)有表決權(quán)。第二種模式是管理負(fù)責(zé)人參與且有表決權(quán)。例如，哥倫比亞大學(xué)評(píng)議會(huì)包含了校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、研究生院院長(zhǎng)、本科生院院長(zhǎng)以及校長(zhǎng)指派的核心管理者，在評(píng)議會(huì)中，這些管理負(fù)責(zé)人擁有表決權(quán)。第三種模式是管理負(fù)責(zé)人參與且構(gòu)成評(píng)議會(huì)全部成員，如麻省理工學(xué)院評(píng)議會(huì)。這種模式的前提是全校教授會(huì)的體系非常健全。第四種模式是管理負(fù)責(zé)人不參與，如密歇根大學(xué)，但此模式實(shí)屬罕見(jiàn)。最近一些年，在去行政化的思潮之下，國(guó)內(nèi)一些大學(xué)傾向管理負(fù)責(zé)人退出學(xué)術(shù)委員會(huì)，但是能解決學(xué)術(shù)委員會(huì)的公平公正問(wèn)題嗎？這需要建立規(guī)則，健全學(xué)術(shù)委員會(huì)的組織管理制度，而不是簡(jiǎn)單地用行政與學(xué)術(shù)二分法來(lái)處理此問(wèn)題。
如對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)的研究中，如果僅從治理主體出發(fā)，即學(xué)術(shù)權(quán)力行使者的角色定位出發(fā)，就會(huì)得出學(xué)術(shù)委員會(huì)組織模式和運(yùn)行機(jī)制的一致性。但是在治理實(shí)踐中，不同高校、不同類(lèi)型的學(xué)術(shù)委員會(huì)發(fā)揮作用與扮演角色有較大差異，其自身的組織管理體制與運(yùn)行機(jī)制也正是在治理實(shí)踐中形成各具特色的模式。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，學(xué)術(shù)委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)主要有四種模式，一是縱向完全分權(quán)模式，即師生治學(xué)完全分散在學(xué)部、學(xué)院（學(xué)系），沒(méi)有全校層面的學(xué)術(shù)委員會(huì)，如哈佛大學(xué)沒(méi)有全校層面的評(píng)議會(huì)，只有學(xué)院評(píng)議會(huì)。二是橫向完全分權(quán)模式，即學(xué)術(shù)權(quán)力完全分散于依托行政職能部門(mén)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，沒(méi)有統(tǒng)籌全局的、實(shí)質(zhì)性的學(xué)術(shù)委員會(huì)。三是完全集權(quán)模式，即師生治學(xué)權(quán)力完全集中于校一級(jí)委員會(huì)，這種模式僅適合于學(xué)科較單一、管理幅度窄的高等學(xué)校。四是統(tǒng)分結(jié)合模式，即學(xué)術(shù)立法、程序性審查批準(zhǔn)集中在校學(xué)術(shù)委員會(huì)，而立法執(zhí)行和實(shí)質(zhì)性審查評(píng)定則分散在基層學(xué)術(shù)委員會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。在治理的參與方面，學(xué)術(shù)委員會(huì)在高等教育組織決策過(guò)程中的發(fā)揮作用也是不同的。美國(guó)學(xué)者邁納通過(guò)對(duì)15所大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)在不同類(lèi)型決策中的不同功能，將大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)分為功能型、影響型、儀式型和顛覆型4類(lèi)，其中功能型就是學(xué)術(shù)委員會(huì)的傳統(tǒng)職能；影響型學(xué)術(shù)委員會(huì)在組織的各項(xiàng)決策中都充當(dāng)合伙人的角色，有相當(dāng)大的發(fā)言權(quán)；儀式型學(xué)術(shù)委員會(huì)在組織治理中的角色相對(duì)被動(dòng)，只保留了諸如選舉、日程安排等象征意義的功能；而顛覆型學(xué)術(shù)委員會(huì)在形式上保留了學(xué)術(shù)決策相關(guān)職能，同時(shí)在其他決策方面有時(shí)以非正式的形式發(fā)揮作用，與管理人員是此消彼長(zhǎng)的對(duì)抗關(guān)系。
突破大學(xué)治理的困境重在研究規(guī)則與實(shí)踐
可以說(shuō)，在大學(xué)治理主體趨向多元化和我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)于大學(xué)治理主體做出清晰規(guī)范的背景下，運(yùn)用學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的二分法來(lái)討論大學(xué)的治理主角和配角，并用假設(shè)的理論推理和演繹推測(cè)哪個(gè)主角治理更為合理，已經(jīng)意義不大。我們的研究應(yīng)該從治理主體二分法的討論轉(zhuǎn)向治理規(guī)則、治理實(shí)踐的研究和探討，這才是突破大學(xué)治理困境的必由之路。
為什么要從治理規(guī)則與實(shí)踐入手，因?yàn)橹卫肀仨毰c有效性聯(lián)系在一起，如果制定了制度文本，但在運(yùn)行中卻是無(wú)效的，這就是無(wú)效治理。在制度與規(guī)則建設(shè)中，如果只講行政與學(xué)術(shù)二分法，搞單純的學(xué)術(shù)治理、協(xié)商民主、參與民主，而忽視了學(xué)校的組織特性，忽視現(xiàn)實(shí)中最重要、最基礎(chǔ)的治理形式，如依法治校、權(quán)力制約等，就可能使這些治理形式走向現(xiàn)實(shí)的反方面，演變?yōu)闊o(wú)效的治理。程序性、正當(dāng)性必須與具體情境相適應(yīng)，如果工具性形式不能為實(shí)質(zhì)性治理作出貢獻(xiàn)，那么這種好看好聽(tīng)的治理形式就值得質(zhì)疑。治理必須與有效性聯(lián)系在一起，讓治理為高校發(fā)展提供切實(shí)的制度保障與規(guī)則體系。
當(dāng)大學(xué)治理舞臺(tái)上呈現(xiàn)出多元化的治理主體時(shí)，試圖分辨誰(shuí)是治理主體并實(shí)施何種行為可能是無(wú)效的。而解析大學(xué)治理的路徑應(yīng)從治理主體的辨析轉(zhuǎn)向支配治理實(shí)踐的規(guī)則，由探討“誰(shuí)在治理”轉(zhuǎn)向研究“如何治理”“怎樣治理”，由探討從主體為中心的“表層結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)向?qū)嵺`為中心的“深層結(jié)構(gòu)”。
大學(xué)治理實(shí)踐具有復(fù)雜性、多維性，必須超越傳統(tǒng)的用學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二分法的治理主體來(lái)分析和推導(dǎo)大學(xué)治理實(shí)踐的研究模式。在治理規(guī)則中，不僅要看到正式制度的作用，還要看到治理規(guī)則、日常生活的價(jià)值與影響，從我國(guó)高校治理實(shí)踐中建構(gòu)和確定問(wèn)題意識(shí)、概念、視角、分析框架乃至理論體系，從實(shí)踐角度把握和認(rèn)識(shí)真實(shí)的高校治理及其變動(dòng)邏輯，不能簡(jiǎn)單地用理論代替實(shí)踐，用目的代替過(guò)程，用規(guī)則代替分析和解釋?zhuān)枚指畲鎻?fù)雜的多元關(guān)系。
真正從治理規(guī)則、治理實(shí)踐的角度來(lái)洞察中國(guó)高校治理的基本機(jī)制和邏輯，需要正式制度及其代理人更平等和更包容地正視教職工、學(xué)生的利益訴求，更主動(dòng)積極地改革制度與規(guī)則，把符合學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和辦學(xué)規(guī)律的訴求和期待以制度化的方式予以落實(shí)，同時(shí)大學(xué)治理的多元主體更為積極地把正式制度的要求轉(zhuǎn)化為自我反思和自我提升的準(zhǔn)則和動(dòng)力，從而推出超越群體利益的制度變革的公共力量，增強(qiáng)不同治理主體之間的良性互動(dòng)和相互信任，從而推動(dòng)在制度與實(shí)踐這兩個(gè)層面展開(kāi)大學(xué)治理規(guī)則的重構(gòu)。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院教授、副院長(zhǎng)）2015-5-12
